Artigo
FEDERALISMO: DEMOCRACIA MUNICIPAL E PARCERIAS
1. Introdução
O presente artigo tem como proposta avaliar as possibilidades do Município como ente federado, considerando as atribuições e competências que lhe são asseguradas pela Constituição Federal, de promover medidas dirigidas à construção de uma democracia participativa a nível local, como também de incrementar parcerias a partir das diversas possibilidades atualmente existentes.
Assim, em um primeiro momento promoveremos considerações a respeito do federalismo brasileiro e da democracia construída em nível municipal.
Posteriormente, serão feitas algumas colocações relativas às possibilidades hoje viáveis de construção por parte do Município de parcerias, com vistas à implementação de políticas públicas eficazes. No ponto, o objetivo é demonstrar não só a efetiva autonomia permitida ao Município, como também os instrumentos postos à disposição do mesmo com vistas à viabilização de projetos que, a princípio, não teria ele condições de desenvolver individualmente.
Como tentaremos demonstrar, a Constituição Federal consagrou um modelo federativo, inclusive como cláusula insuscetível de modificação, estimulador da comunicação entre os entes respectivos – União, Estados e Municípios, fixando competências comuns e individuais, com o objetivo de alcançar um estado equilibrado em níveis social e econômico.
Portanto, o compromisso para realização de direitos sociais – moradia, saúde, trabalho, educação, etc, é de todos os entes federados, que devem conjuntamente adotar medidas para superação das dificuldades orçamentárias, de organização, de planejamento e de execução de políticas públicas de inclusão social.
2. Federalismo e Democracia Municipal
A Carta Política de 1988 contemplou significativa ampliação da autonomia municipal em relação ao regramento constitucional anterior. Na realidade, o Município recebeu algumas competências comuns[1] com a União, os Estados e o Distrito Federal como, por exemplo cuidar da saúde e assistência públicas, proporcionar meios de acesso à cultura, à educação e à ciência, proteção do meio ambiente, etc. De outro lado também conquistou competências privativas[2], dentre elas a de legislar em assuntos de interesse local. Assim, é possível perceber clara equiparação formal dos municípios brasileiros com os Estados e a União, através de sua elevação a uma terceira esfera estatal da Federação, sobretudo em face das disposições constantes dos artigos 29 e 30 da Constituição Federal.
Ferrari[3] ressalta que a repartição de competências é motivada pela predominância do interesse, “cabendo à União as matérias de interesse nacional ou geral, aos Estados Membros as matérias de interesse regional e aos Municípios as de interesse local”. Na mesma linha a lição de Teixeira[4]:
A tão apregoada complexidade da divisão do poder nos Estados de tipo federativo não reside, portanto, como se pode ver, na fixação do princípio geral que deve presidi-la. Isto é tarefa simplicíssima, e a esse respeito não há divergências doutrinárias, pois ninguém seria capaz de pretender que um assunto de evidente interesse nacional geral, fosse deixado às diferentes resoluções de numerosos Estados Membros, nem, ao contrário, que problemas de predominante e evidente interesse local fossem entregues à competência do poder central da União.
Para ele as dificuldades surgem a partir da caracterização dos “problemas, dos assuntos, dos interesses, isto é, quando se pretende classificá-los como gerais ou locais, para, em seguida atribuí-los ao governo central ou aos governos locais”. Conclui que essa não é uma questão jurídica, mas “principalmente sociológica e política”[5].
Silva[6] igualmente identifica esta dificuldade para separar o que seja interesse nacional do que é interesse regional ou local. Destaca que diante da dificuldade colocada, os Estados modernos utilizam outros princípios para repartir competências, sobretudo na esfera legislativa, reservando à União a legislação geral e aos Estados e Municípios a “legislação dos pormenores que preencham as lacunas”.
Em contrapartida a esses novos compromissos, a receita municipal foi também ampliada. Além dos impostos municipais – predial e territorial urbano, sobre transmissão inter vivos e o sobre serviços de qualquer natureza, o Município passou a ter participação maior nos impostos federais e estaduais.
Para Castro[7] o Município alcançou na Carta de 1988, “a consagração máxima que se podia vislumbrar dentro do contemporâneo municipalismo, para a autonomia municipal e seu regime jurídico-constitucional.” Por óbvio, autonomia aqui deve ser vista também sob a ótica econômica, restando evidente que apenas pode ser alcançada se foram viabilizadas receitas capazes de permitir aos municípios o planejamento e a execução das tarefas que lhes são próprias.
Como conseqüência desta efetiva ampliação dos poderes políticos e administrativos do Município, pensamos que dois desdobramentos importantes também podem ser identificados O primeiro está relacionado com a possibilidade de construção de uma democracia participativa a nível local[8]; o segundo diz respeito às várias possibilidades de parcerias que o Município passou a dispor, ampliando a idéia de poder local.
Não obstante isto, a verdade é que no Brasil o federalismo não tem sido capaz de construir efetivamente um sistema eficaz voltado para a solução dos grandes problemas nacionais. Carvalho[9] é categórico ao afirmar que o “federalismo brasileiro tem sido predatório”. Registra que “os entes federados, especialmente os Estados-membros, procuram maximizar seus ganhos em detrimento do melhor interesse de todos”, sendo prova disto a “guerra fiscal entre os estados”.
Em reforço a esta idéia, cabe ainda destacar outro fato importante e recente. É notório o descontentamento de vários Estados em decorrência da postura assumida pela União, no que se refere à repartição do produto das receitas tributárias. O que se viu nos últimos anos foi uma diminuição de receitas estatuais, resultantes do retardo e na retenção de repasses, muito embora a União tenha contabilizado crescentes recordes de arrecadação. Inclusive, alguns estados, entre eles o Rio Grande do Sul, chegaram a ingressar com demanda[10] perante o Supremo Tribunal Federal, com o objetivo de discutir as perdas financeiras que tiveram decorrentes das desonerações das exportações, advindas da Lei Complementar 87/96, conhecida como Lei Kandir. No entender dos Estados, o não repasse de tais perdas pela União, que atualmente chegam a novecentos milhões de reais, segundo noticiado pela imprensa nos últimos dias, além de comprometer seus orçamentos, também vulnera sua autonomia federativa.
Independente desta evidência, conforme registra Miragem[11], a verdade é que a atual Constituição procurou privilegiar a idéia de federalismo cooperativo, originário da experiência constitucional alemã. Acrescenta que
é na doutrina alemã que observamos inclusive críticas quanto a terminologia consagrada, como se fosse possível a existência de federalismo que não guardasse traços desta cooperativismo que se agrega como adjetivo – ainda que sendo imanente do próprio substantivo.
No caso do Brasil, pensamos que esta noção de federalismo cooperativo acabou por se consolidar a partir da redação do artigo 241 da Constituição Federal, dada pela Emenda Constitucional nº 19, que implantou a chamada “Reforma Administrativa”. Pois foi justamente no contexto da apontada reforma que o referido dispositivo foi modificado[12], passando a ter a seguinte redação: “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.”
Como é possível perceber, a norma prevê claramente uma espécie de cooperação entre os entes federados, na gestão dos serviços públicos e na transferência de encargos. Resta evidente também, a intenção do constituinte no sentido de fomentar as relações de cooperação, incluindo terceiros, como meio de assegurar a eficiência administrativa, como ainda estabelecer uma uniformidade dos acordos, que assegure sua adequação técnica do ponto de vista jurídico e administrativo.
Nesta seqüência de colocações, o que se percebe ao nosso ver é uma espécie de estímulo indireto à construção de uma democracia municipal. A partir da ampliação de possibilidades de parcerias, associada a outros mecanismos de participação, em especial os previstos no Estatuto da Cidade[13], consolida-se o Município como espaço privilegiado de construção do direito social. Sem dúvida, o poder do Município foi ampliado, permitindo ao mesmo maiores e melhores condições para viabilizar soluções de problemas locais.
Em conseqüência, a construção da cidadania passa definitivamente por iniciativas do poder público municipal, seja através da criação de mecanismos que ampliem e efetivem a participação popular na tomada de decisões, seja mediante ações conjuntas com outros entes federados para realização de obras e prestação de serviços. A título exemplificativo vale lembrar os artigos 43 a 45 do Estatuto da Cidade, que contemplam instrumentos de participação direta da população na gestão pública, entre os quais destacam-se órgãos colegiados de política urbana, debates, audiências e consultas públicas, conferências de assuntos de interesse urbano, iniciativa popular de projetos de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano, consolidando a idéia de efetiva construção de uma democracia municipal.
De outro lado, conforme será a seguir tratado, a possibilidade de constituição de consórcios públicos amplia as possibilidades de ações pelo Município, na implementação de políticas públicas de inclusão social.
3. Consórcio Público – novo instrumento
Considerando os objetivos deste artigo, entendemos necessário, até pela atualidade, tecer algumas considerações sobre um novo instrumento posto à disposição dos municípios, como antes já foi apontado. Trata-se do consórcio público, disciplinado pela recente Lei nº 11.107, de 06 de abril de 2005, que contempla avanços significativos nesta matéria.
Até então, esta modalidade de contratação era apontada pela doutrina[14] como uma espécie de acordo, semelhante ao convênio. Em termos singelos pode ser afirmado que a diferença básica resultava do fato de que no consórcio a participação era reservada à entidades estatais da mesma espécie, ou seja, entre dois ou mais Municípios ou entre dois ou mais Estados.
O novo regramento contempla alterações importantes e de certa forma diversas da visão doutrinária até então construída. Primeiramente, de forma objetiva e clara é agora admitida a participação de entidades de natureza distinta no consórcio[15], afastando a restrição antes imposta. De outro lado, inúmeras novidades podem ser identificadas na apontada lei, das quais destacamos:
- existência de um protocolo de intenções detalhado e complexo[16];
- formalização de instrumento vinculando as entidades consorciadas com força obrigacional[17];
- constituição obrigatória de uma pessoa jurídica própria para representar o consórcio[18];
- elaboração de contrato de rateio entre as entidades consorciadas, a ser formalizado para cada exercício financeiro, com a finalidade de estabelecer o compromisso de cada um na aplicação de recursos em prol do consórcio[19];
- formalização de contrato de programa, quando houver obrigações sem caráter financeiro a serem assumidas pelos entes federativos, relacionadas como por exemplo à transferência de bens ou cessão de pessoal para o consórcio[20].
Em realidade, a nova lei vem de encontro e em complemento à regra do artigo 241 da Constituição, a qual prevê que a União, bem como os demais entes federativos devem disciplinar por meio de lei os consórcios públicos. No ponto cabe um registro, no sentido da possibilidade de interpretação atribuindo legitimidade para cada ente federado editar suas normas. Todavia, nos parece que a partir de agora tal alternativa está afastada, visto que a nova lei ao contemplar normas gerais para a celebração de contratos de consórcio público, passou a alcançar todas as unidades da Federação.
Em relação ao objeto do contrato de consórcio, necessárias se fazem algumas colocações, em especial se ele se destina a abrigar atividades de determinada natureza. Como antes já referido, o artigo 241 da Constituição, com a redação conferida pela Emenda Constitucional nº 19/98, prevê que as leis disciplinadoras dos consórcios públicos e dos convênios de cooperação autorizem a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos. Da mesma forma a apontada Lei nº 11.107/05 refere-se em vários pontos aos serviços públicos como objeto dos acordos ali tratados.
Diante deste contexto normativo, sem dúvida alguma não faz sentido algum imaginar que os consórcios públicos e também os convênios de cooperação, instrumentos destinados a celebrar a associação de interesse comum, estejam limitados tão somente aos serviços públicos. Por maior esforço que seja feito, não há como admitir que diante da idéia de federalismo solidário já referida anteriormente, seja possível limitar a utilização desses instrumentos apenas para a gestão de serviços públicos.
Entendemos que o consórcio público pode e deve ser utilizado para a execução de qualquer tipo de ação atribuída às entidades estatais, desde a gestão de bens, para o incremento do setor privado, inclusive com conjunta utilização da função extrafiscal do tributo, como também para implementação e viabilização de todo e qualquer serviço público.
Independentemente do que acima foi colocado, e procurando evitar a indicação de outras variantes possíveis, até devido aos limites de abordagem deste artigo, a realidade é que sob qualquer ótica dada, se mostram crescentes as possibilidades de evolução do Município, como ente capaz de implementar projetos de políticas públicas eficazes de inclusão social, sobretudo agora quando passa a dispor também da alternativa do consórcio público.
Ampliou-se, pois, o poder local, na medida em que ao Município concede-se maior autonomia e flexibilidade para decidir sobre a conveniência e oportunidade para constituição de consórcios públicos.
4. Considerações finais
Conforme foi demonstrado, a partir da Constituição Federal de 1988, passou a ocorrer uma maior descentralização de poder, especialmente no que diz respeito às competências municipais. Sem dúvida alguma, o novo federalismo brasileiro elevou o Município à condição de ente federado. Mais recentemente, como foi visto, a partir da alteração do artigo 241 da CF, como também da entrada em vigor da Lei nº 11.107/05, novos avanços foram efetivados.
Mais do que nunca se mostra possível a consolidação de uma cultura de descentralização, com participação popular e implementação pelo Município de parcerias capazes de permitir políticas públicas de resgate da cidadania.
Nesta linha, pensamos que os consórcios intermunicipais podem representar instrumento eficaz de reengenharia federativa, na medida em que possibilitam o surgimento de novas formas e meios para a prestação de serviços públicos. Associado a tudo isto, há ainda que considerar o fato de que a utilização do apontado instrumento pode ser feita respeitando as peculiaridades e dificuldades regionais, e de cada Município de forma individual.
Inegavelmente, o futuro pode ser projetado com certo otimismo. As parcerias hoje viabilizadas sob o aspecto legal, permitirão não só uma maior racionalização dos recursos existentes, como também a cooperação técnica em nível de administração, permitindo que os Municípios individual ou coletivamente adotem programas e ações dirigidas ao benefício regional.
Com isto se consolida uma postura pluralista no trato da questão das políticas públicas, afastando-se definitivamente condutas que contemplem benefícios restritos e isolados. Em conseqüência, também se amplia a idéia de subsidiariedade[21], na medida em que se estimula e permite aos municípios promover a busca de soluções para os problemas sociais que lhes são diretos.
5. Bibliografia
1. CARVALHO, André Regis de. Reengenharia Federativa: A questão dos Consórcios Intermunicipais, pág.82. Administração pública: direitos administrativo, financeiro e gestão pública: prática, inovações e polêmicas / organizadores Carlos Maurício Figueiredo, Marcos Nóbrega. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002.
2. CASTRO, José Nilo de. Direito municipal positivo. 4. ed. Del Rey: Belo Horizonte, 1998.
3. FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. Direito Municipal – 2ª ed – São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2005.
4. MEIRELLES, Helly Lopes Meirelles, in Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 1993.
5. MIRAGEM, Bruno Nubens Barbosa. Convênios e consórcios administrativos: instrumentos jurídicos do federalismo brasileiro. Jus Navigandi, Teresina, a. 4, n. 46, out. 2000. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=457>.
6. SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo, 6ª Ed. São Paulo: RT, 1990.
7. TEIXEIRA. J. H. Meireles. Curso de Direito Constitucional. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1990.
Obs. As indicações bibliográficas indicadas de forma incompleta, correspondem a material fornecido através de fotocópias nas disciplinas do Curso de Mestrado em Direito da UNISC.
[1] Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
I – zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público;
II – cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência;
III – proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;
IV – impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural;
V – proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência;
VI – proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
VII – preservar as florestas, a fauna e a flora;
VIII – fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar;
IX – promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico;
X – combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos;
XI – registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios;
XII – estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito.
Parágrafo único. Lei complementar fixará normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.
[2] Art. 30. Compete aos Municípios:
I – legislar sobre assuntos de interesse local;
II – suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
III – instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;
IV – criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;
V – organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;
VI – manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação pré-escolar e de ensino fundamental;
VII – prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;
VIII – promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;
IX – promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.
[3] FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. Direito Municipal – 2ª ed – São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2005, pág.59
[4] TEIXEIRA. J. H. Meireles. Curso de Direito Constitucional. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1990, pág.629
[5] ob.e pág. cit.
[6] SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo, 6ª Ed. São Paulo: RT, 1990, pág.412
[7] CASTRO, José Nilo de. Direito municipal positivo. 4. ed. Del Rey: Belo Horizonte, 1998, p.42.
[8] O Prof. Dr. Ricardo Hermany sustentou em sua tese de doutorado sobre o Poder Local, que o fato da Constituição Federal ter inserido o Município como ente federativo, pode contribuir “para a estratégia de descentralização e conseqüente democratização das decisões públicas, fundamental na efetivação do direito social.” Referiu ainda: “É intrínsica a relação entre a precisão de competências constitucionais municipais e a construção de um direito social, como forma de apropriação do espaço público pela sociedade, em face do fato potencial que o espaço local possui para o exercício do contrato sobre as decisões públicas. Apesar de não ser o fator exclusivo para garantia da construção de uma cidadania governante, é nesse espaço sóciopolítico que melhor se manifestam os instrumentos de socialização do processo legislativo e das demais decisões públicas”. (p.286-287).
[9] CARVALHO, André Regis de. Reengenharia Federativa: A questão dos Consórcios Intermunicipais, pág.82. Administração pública: direitos administrativo, financeiro e gestão pública: prática, inovações e polêmicas / organizadores Carlos Maurício Figueiredo, Marcos Nóbrega. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002.
[10] ACO n° 792, distribuída em 04/08/2005 – Rel. Ministro Carlos Velloso.
[11] MIRAGEM, Bruno Nubens Barbosa. Convênios e consórcios administrativos: instrumentos jurídicos do federalismo brasileiro. Jus Navigandi, Teresina, a. 4, n. 46, out. 2000. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=457>.
[12] A redação antiga era a seguinte: Aos delegados de polícia de carreira aplica-se o princípio do art.39, § 1º, correspondente às carreiras disciplinadas no art.135 desta Constituição.
[13] Lei Federal nº 10.257/2001.
[14] conforme Helly Lopes Meirelles, in Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 1993, pág. 356.
[15] art. 1º, § 2º
[16] arts. 3º e 4º
[17] art. 5º
[18] art. 6º
[19] art. 8º
[20] art. 13
[21] Registrou Ricardo Hermany em sua tese de mestrado, já referida anteriormente, que a lógica federativa está “vinculada à idéias de subsidiariedade, o que deveria remeter a maior parte das competências estatais para os entres federados menores, ampliando-se a descentralização, sendo que apenas as matérias mais complexas e de abrangência mais extensa, com base na idéia de subsidiariedade, seriam de competência dos Estados-federados e, em último caso, da União.” (pág.292).
