Artigo
POLÍTICAS PÚBLICAS: A CRISE DO ESTADO E A EXTRAFISCALIDADE
INTRODUÇÃO
A análise do passado recente brasileiro sinaliza para a constatação de que o Estado tem assumido variadas feições, em verdadeiro processo de transformação permanente, de modo a se ajustar as suas funções constitucionais, bem como à dinâmica social. Em outras palavras, o Estado tem sido obrigado a rever as sua forma de intervenção e participação social.
No Brasil, este processo mostrou-se mais saliente a partir da Carta Política de 1988, quando houve ampliação significativa dos direitos sociais, circunstância que acabou por atingir de maneira expressiva as questões envolvendo as políticas públicas.
Desta forma, em um primeiro momento o objetivo deste estudo será promover uma análise das políticas públicas, especialmente no que diz respeito a sua eleição e implementação, não só como forma de cumprimento das obrigações do Estado, como também de atendimento eficiente das novas demandas sociais.
Necessárias serão algumas reflexões das variantes relacionadas com o processo de escolha destas políticas públicas, compreendendo o papel da sociedade civil e as funções e limitações do Estado, decorrentes do atual cenário econômico e político. Destaca-se que este cenário, que aponta para a existência de uma crise, restringe a implementação destas políticas, impedindo o alcance eficaz de seu objetivo principal, que é tornar a sociedade mais justa.
Desta forma, mostra-se necessário o incremento da participação de segmentos da sociedade, inclusive assumindo tarefas não tidas como exclusiva do Estado, na medida em que indispensável se mostra a redução de sua esfera de atividade.
Também serão feitas colocações relacionadas com a função extrafiscal do tributo, eis que políticas relacionadas com tal função podem se mostrar, no atual quadro brasileiro, eficiente componente de política pública de inclusão social, sobretudo no ponto em que representa estímulo ao desenvolvimento de regiões e expansão de setores produtivos do país.
1 CONSTRUINDO UM CONCEITO DE POLÍTICA PÚBLICA
Bucci[1] afirma que política pública corresponde a uma locução polissêmica, cuja conceituação somente pode ser estipulativa. Justifica tal posição citando Pierre Muller e Yves Surel, que entendem que “uma política pública é um construto social e um construto de pesquisa”. Alerta ainda para um ponto curioso, ou seja, as omissões que podem integrar a política pública:
Seja a omissão do governo intencional, seja resultado de impasse político ou conseqüência da não-execução das decisões tomadas, ainda assim a atitude do governo e da Administração, num quadro conjuntural definido, pode constituir uma política pública[2].
Desta forma, as políticas públicas estariam sempre vinculadas a uma conotação valorativa; de um lado, sob a ótica de quem quer demonstrar a racionalidade da ação governamental, indicando os vetores que a orientam, e de outro, em ponto de vista de oposição, ou seja, de questionamento à coerência e à eficiência da respectiva ação governamental[3].
Nesta linha, a adoção de políticas públicas caracteriza uma forma de agir do Estado, mobilizando, coordenando e fiscalizando agentes públicos e privados, objetivando a realização de determinadas medidas dirigidas não só aos direitos sociais, como também à área econômica. Significa dizer em outras palavras, que a idéia de políticas públicas sempre estará ligada às políticas econômicas e às políticas sociais. E não poderia ser de outra forma, na medida em que o fator econômico constitui vital e expressiva influência na definição das políticas governamentais.
Oportuno o alerta de Cristóvam[4], para a necessidade de se fazer a distinção entre política pública e política de governo, visto que enquanto esta guarda profunda relação com um mandato eletivo, aquela, no mais das vezes, pode atravessar vários mandatos. Destaca ainda que se deve reconhecer, por outro lado, que o cenário político brasileiro demonstra ser comum a confusão entre estas duas categorias. A cada eleição, principalmente quando ocorre alternância de partidos, grande parte das políticas públicas fomentadas pela gestão que deixa o poder é abandonada pela gestão que o assume.
Diante destas evidências, perfeitamente justificável o crescente interesse pelo estudo[5] de questões relacionadas com as políticas públicas, até porque não há dúvidas de que elas devem estar sempre vinculadas à proteção dos direitos sociais e políticos, sempre exigindo prestações positivas do Estado. Ademais, o aumento da participação de sociedade civil em questões relacionadas com as políticas públicas, sobretudo para exigir maior eficiência na gestão da coisa pública, acaba por elevar o nível de responsabilidade das decisões governamentais, evitando medidas ineficazes, com conseqüências econômicas e sociais indesejadas.
Com efeito, a devida compreensão de políticas públicas passa obrigatoriamente pela identificação de três elementos. O primeiro, diz respeito à busca de metas e objetivos; o segundo está vinculado à escolha e utilização de meios ou instrumentos para atingir os fins desejados; e o terceiro vincula-se ao fator tempo, no sentido de assegurar efeitos positivos por longo período.
As políticas públicas, pois, representam os instrumentos de ação dos governos, numa clara substituição dos “governos por leis” (government by law) pelos “governos por políticas” (government by policies). Ressalta-se, que o fundamento mediato e fonte de justificação das políticas públicas é o Estado social, marcado pela obrigação de implemento dos direitos fundamentais positivos, aqueles que exigem uma prestação positiva do Poder Público[6].
A partir destas noções, possível definir políticas públicas como a “coordenação dos meios à disposição do Estado, harmonizando as atividades estatais e privadas para a realização de objetivos socialmente (ou economicamente) relevantes e politicamente determinados”[7]. Podem ser entendidas, portanto, como um conjunto de programas e planos vinculados à ação governamental, dirigidos à intervenção nas áreas social e econômica, por meio dos quais são traçadas as diretrizes e metas a serem fomentadas pelo Estado, em especial na implementação dos objetivos e na viabilização dos direitos fundamentais assegurados na Carta Política.
2 POLÍTICA PÚBLICA: IDENTIFICAÇÃO DOS INTERESSES DA SOCIEDADE E DEFINIÇÃO DA AÇÃO DO ESTADO
Seguindo a linha desenvolvida no item anterior, merece ser aqui ressaltado que a idéia de políticas públicas, por óbvio, é bem mais ampla do que a noção de um plano ou programa de governo. E isto por quê? Porque envolve um processo de verdadeira eleição de meios e instrumentos para a realização dos objetivos do governo. Em conseqüência, as políticas públicas importam em certa margem de discricionariedade e hierarquização de objetivos.
Por esta razão, nos parece que a escolha de uma política pública resulta antes de tudo em um processo político de eleição de prioridades, a serem viabilizadas a partir de um conjunto de ações governamentais e da sociedade civil. Cabe referir registro de Vieira[8], de que na teoria habermasiana, “o conceito de esfera pública tem posição central na formação da vontade coletiva. É o espaço do debate público, do embate dos diversos atores da sociedade civil. Trata-se de espaço público autônomo com dupla dimensão: de um lado, desenvolve processos de formação democrática de opinião pública e da vontade política coletiva; de outro, vincula-se a um projeto de práxis democrática radical, onde a sociedade civil se torna instantânea, deliberativa e legitimadora do poder político, onde os cidadãos são capazes de exercer seus direitos subjetivos públicos.”
Por óbvio que a escolha destas prioridades deve ser resultado de análise e avaliação racional e responsável, orientada a partir do efetivo interesse público. E não poderia ser de outra forma, eis que as políticas públicas precisam ser vistas como processo ou conjunto de processos que culmina na escolha racional e coletiva de prioridades, para a definição dos interesses públicos[9].”
Evidentemente, que essa margem de liberdade de escolha e atuação não pode estimular abusos e arbitrariedades. Inclusive, a própria Constituição Federal contém regras garantidoras de ações dirigidas à garantia dos direitos fundamentais. Leal[10] é preciso ao lembrar que a Carta Política de 1988, em seu título primeiro, elenca “os princípios fundamentais que pautam a organização do Estado e da sociedade brasileira, deduzindo como fundamentos da República, a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, etc. Essa mesma República tem, como objetivos, a construção de uma Sociedade livre, justa e solidária: garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e a marginalização, reduzindo as desigualdades sociais e regionais; promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.”
Entendimento diverso, ou seja, permitindo orientação diferente, implicaria em admitir que as diretrizes, metas sociais, econômicas e políticas definidas pelo ordenamento constitucional e pelas leis orçamentárias[11], acabariam não sendo implementadas pelos governantes, sem que isto acarretasse qualquer conseqüência maior.
Entretanto, precisa também ficar claro, que esta vinculação não tem o poder de engessar o Executivo, de modo a impedir a implementação de programas específicos, relacionados até com promessas de campanha e programas de governo próprios.
Sendo assim, todo o processo envolvendo decisão, elaboração e execução de políticas públicas, importa também em um outro processo, de natureza política. Isto porque a legitimidade da decisão respectiva pode em muitos casos estar vinculada à participação democrática dos cidadãos. E há inúmeros instrumentos para viabilização disto. Leal[12] afirma que “algumas modalidades de participação social no âmbito da administração pública, em termos de especulação doutrinária, legislativa e mesmo de experimento locais, têm revelado a importância e eficácia de alguns institutos mais políticos do que jurídicos da gestão pública compartida, dentre os quais: (a) a consulta popular sobre determinadas questões envolvendo demandas comunitárias que precisam ser atendidas com grau de prioridade diferido; (b) o debate público, possibilitando à Administração o conhecimento de diversas posições em torno de um determinado assunto de interesse coletivo ou difuso, oportunizando aos indivíduos e grupos interessados a possibilidade de discutir amplamente sobre medidas já propostas; (c) a audiência pública, oportunidade em que a cidadania é consultada sobre a pertinência de determinado projeto ou política pública a ser executado pela Administração.” Exemplo recente desta participação democrática e próximo da sociedade do Rio Grande do Sul, é o orçamento participativo, adotado inicialmente pelo Município de Porto Alegre, e que rapidamente se estendeu para outras cidades do estado.
Concludentemente, o sucesso na implementação e no resultado das políticas públicas, está profundamente vinculado a este processo de participação popular, que deve anteceder a eleição e a implementação das medidas correspondentes.
3 A CRISE DO ESTADO E A IMPLEMENTAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Conforme já foi referido anteriormente, a Constituição Federal indica como fundamentos da República a soberania, a cidadania e a dignidade da pessoa humana. Em complemento, aponta como objetivos a construção de uma sociedade livre, justa e solidária, a garantia do desenvolvimento nacional com a erradicação da pobreza, de modo a reduzir as desigualdades sociais e regionais, além de promover o bem de todos.
Assim, a realidade atual indica que o Estado Democrático de Direito no Brasil precisa urgentemente ser repensado e reestruturado, considerando suas peculiaridades sociais culturais e econômicas, as quais revelam significativos déficits de inclusão social e participação política. Tal evidência impõe aqui um registro, no sentido de que o constitucionalismo moderno-contemporâneo contemplou duas fases. Uma caracterizada pelo Estado Liberal e, a outra, pelo surgimento e consolidação dos direitos sociais, decorrente da necessidade de identificação de um novo papel para o Estado. Consolida-se a partir de então uma noção mais consistente de cidadania.
Vieira[13] registra que a cidadania é composta pelos
direitos civis e políticos – direitos de primeira geração – e os direitos sociais – direitos de segunda geração. Os direitos civis, conquistados no século XVIII, correspondem aos direitos individuais de liberdade, igualdade, propriedade, de ir e vir, direito à vida, segurança, etc. São os direitos que embasam a concepção liberal clássica. Já os direitos políticos, alcançados o século XIX, dizem respeito à liberdade de associação e reunião, de organização política e sindical, à participação política e eleitoral, ao sufrágio universal etc. São também chamados direitos individuais exercidos coletivamente e acabaram se incorporando à tradição liberal.
Já os direitos de segunda geração, os direitos sociais e econômicos, também na lição de Vieira “foram conquistados no século XX a partir das lutas do movimento operário e sindical. São os direitos a trabalho, saúde, educação, aposentadoria, seguro-desemprego, enfim, a garantia de acesso aos meios de vida e bem estar social”.
Em realidade, no século XX a cidadania adquiriu um conteúdo social, eis que ser cidadão implica em ter direitos de natureza econômica, social e cultural. Sem dúvida esta nova noção de cidadania foi fruto do desenvolvimento econômico e social do século XX, que configurou o chamado Welfare State, o qual em termos gerais representou um esforço de reconstrução econômica moral e política[14].
Bolzan[15] afirma que o Estado do Bem-Estar Social corresponde aquele
no qual o cidadão, independentemente de sua situação social, tem direito a ser protegido, através de mecanismos/prestações públicas estatais, contra dependências e/ou concorrências de curta ou longa duração, dando guarida a um fórmula onde a questão da igualdade aparece – ou deveria parecer – como fundamento para a atitude intervencionista do Estado.
Significa dizer de outro modo, que o Estado do Bem-Estar Social corresponde a institucionalização dos direitos sociais[16].
Em outras palavras, este modelo de Estado é identificado em face de garantir a todo cidadão direitos básicos, como alimentação, educação, saúde, habitação. E isto mediante o reconhecimento de que tais garantias importam em efetivo direito político. Todavia, as dificuldades de transpor o plano teórico em direção ao prático, permitiu no Brasil a identificação de uma crise resultante de dificuldades de ordem econômica, eis que as receitas do Estado não tem sido suficientes para suportar as despesas decorrentes dos gastos com investimentos sociais.
Reilly[17] bem identificou este fenômeno ao referir que a cidadania
assumiu não só as ilusões do progresso, mas também uma progressão real, uma seqüência dos direitos sociais civis e da titularidade dos mesmos para os direitos políticos. Essa progressão continha em seu seio as sementes de uma contradição que, uma vez manifestada, solapou e depois deslocou algumas das liberdades individuais e algumas das dimensões comunitárias. Essa progressão levou o papel do Estado muito além de sua capacidade fiscal e alimentou ambições monopolistas e burocráticas, dando lugar a Estados do bem-estar ou benfeitores com menor capacidade de resposta e menos sustentáveis.
Esta crise determinou, por outro lado, também a procura de alternativas para enfrentamento do problema, na medida em que soluções devem ser encontradas. Com efeito, outro fenômeno pode neste ponto ser identificado. Ao mesmo tempo em que se consolida a posição pelo dever do Estado de proporcionar o bem-estar à coletividade, também se percebe as dificuldades decorrentes do crescente déficit estatal, resultante da necessidade de implementação de políticas públicas impostas pela Carta Constitucional e pelas novas demandas sociais.
Como visto, o quadro social e econômico atual brasileiro sinaliza para a presença de uma crise, sobretudo porque nítido está que as demandas sociais não são atendidas pelo Estado de forma eficiente. Na verdade o que se percebe é uma absurda e desproporcional relação entre os indicadores da economia do Brasil, que evidenciam uma atividade equiparável às grandes nações industrializadas, sobretudo em face do alto índice de arrecadação, com insignificantes indicadores sociais, que nos nivela com sociedades subdesenvolvidas, com expressiva marginalidade urbana e com padrões de pobreza inaceitáveis.
Esta evidência, ou seja, a presença de alta receita tributária versus pobreza acentuada, impõe uma reforma do Estado. E aqui vale a indagação sugerida por Frey[18], lembrando Platão e Aristóteles, ou seja, o que é um bom governo e qual é o melhor Estado para garantir e proteger a felicidade dos cidadãos ou da sociedade.
Encontrar respostas para as dúvidas resultantes das colocações acima representa significativo desafio. Todavia, a busca deste objetivo necessariamente implica na adoção de processos democráticos de participação, como por exemplo os conselhos populares o orçamento participativo e os foros de debate. Ademais, significa alertar, de outro modo, para a importância da consolidação da idéia de comunidade cívica, que caracteriza-se segundo Schmidt[19] pela “existência de fortes obrigações dos cidadãos com a comunidade, expressas em intensa participação, em mecanismos de igualdade política, em sentimentos de solidariedade, de confiança e de tolerância e em densas redes de associações. O compromisso cívico se expressa no empenho dos cidadãos em prol de bens públicos”.
4 ESTADO EFICIENTE E ESTADO SOCIAL – MEDIDAS POSSÍVEIS
Sola[20] sustenta que a eficiência do Estado é um direito republicano, pelo que tem o cidadão o direito de ter um governo eficiente. Isso significa
também adotar uma noção de eficiência ao mesmo tempo mais abrangente e mais objetiva – de modo a recobrir as condições de capacitação do Estado enquanto autoridade democrática, que assegura a universalidade da lei.
Assim sendo, pode representar um grande equívoco acreditar em uma política eficiente que ignore os problemas sociais, mesmo mediante a garantia de que, futuramente, se dará a estabilização das condições sociais em níveis qualitativos superiores.[21] Desta forma, a postura de ficar aguardando soluções a médio e longo prazos, pode causar efeitos negativos, pelo que se mostra urgente a implantação de políticas públicas eficazes, no sentido de gerar efeitos positivos rápidos. Mas se isto corresponde a um quadro concreto, também assim se mostra a certeza de que a solução para as dificuldades enfrentadas pelo Estado, para adequado atendimento das demandas sociais, passa de forma obrigatória pelo enfrentamento de duas questões. A primeira está vinculada ao aumento da arrecadação e, a segunda, esta relacionada com a redução dos gastos públicos.
Sem dúvida alguma, não há como pensar atualmente o Brasil como Estado eficiente sem projetar o aumento da carga tributária, como também pensar na diminuição de suas despesas, através de redução das atividades estatais, com correspondente repasse ao setor privado.
Em relação ao primeiro aspecto, existe consenso de que a sociedade brasileira não suporta mais a elevação dos tributos. A lição de Gandra Martins[22], conhecida no mundo jurídico-tributário, de que o “tributo é norma de rejeição social”, parece se mostrar a cada dia mais atual, sobretudo porque tal rejeição apresenta-se ano a ano mais crescente, como instintiva reação do contribuinte diante do aumento da carga tributária no Brasil, em especial a verificada na última década. Não obstante isto, a verdade é que a afirmação de que o tributo é uma norma de rejeição social representa observar apenas uma parte do fenômeno tributário, revelando ótica fragmentada do seu estudo, restrita ao campo sociológico. É que o fenômeno arrecadatório deve e precisa ser visto de forma mais ampla, sobretudo se considerado como fator indispensável a permitir que o Estado cumpra seus deveres na forma estabelecida pela Constituição.
A conciliação entre a necessidade de investimentos de parte do Estado para atendimento das novas demandas sociais, com a atual resistência da sociedade em relação à iniciativas que visem a elevação da carta tributária, impõe medidas criativas. E para bem entender isto, indispensável revisitar os institutos da fiscalidade e extrafiscalidade, como critério finalístico dos tributos. Registra Rodrigues[23] que
a fiscalidade opera-se quando o objetivo da tributação, sem qualquer interesse social, político ou econômico, visa somente abastecer os cofres públicos, perspectiva essa totalmente inversa aos objetivos extrafiscais, os quais visam justamente prestigiar situações que social, política ou economicamente sejam consideradas valiosas, e para as quais se dispensa tratamento mais confortável ou menos gravoso.
Dos objetivos apontados acima interessa-nos aqui de forma especial a extrafiscalidade, que está vinculada à interferência no domínio econômico, para atender necessidades na condução da economia, para a correção de situações sociais indesejadas, para o fomento a certas atividades. Possível afirmar, pois, que a extrafiscalidade é a utilização do tributo como instrumento de mudança social. Campos[24] esclarece que além “de simples meio de obtenção de receita utilizada para o custeio de despesa pública, o tributo é, em muitos casos, utilizado para provocar modificações deliberadas nas estruturas sociais, consistindo num fato indispensável na dinâmica socioestrutural.” Para ele a extrafiscalidade pode evidenciar-se não apenas através de imposições tributárias, dirigidas para desestimular determinadas atividades do setor privado, como também mediante favores fiscais como a isenção, a imunidade e outros incentivos, que vão, ao contrário, estimular as atividades que sejam de interesse público.
Portanto, apesar das exigências tributárias excessivas, circunstância que não pode ser negada diante da realidade brasileira, indispensável se mostra pensar uma sociedade mais justa e solidária. Nesta linha de colocações, duas conclusões no ponto se mostram possíveis. A primeira, de que o aumento da carga tributária como alternativa para permitir maior arrecadação ao Estado, de modo a possibilitar a ampliação de suas políticas sociais, não constitui medida simpática e adequada, sobretudo em face do atual momento político e econômico. De outro lado, e aqui a segunda conclusão, a extrafiscalidade pode representar instrumento eficaz com o propósito de estimular atividades e o desenvolvimento regional.
Seguindo esta linha de colocações, necessário agora se mostra o exame do segundo aspecto antes apontado, ou seja, a adoção de medidas para fins de redução do tamanho do Estado. Na realidade, este fenômeno além de atual, se mostra possível, sobretudo porque há consenso de que certas atividades não devem ser exclusivas do Estado. Ensina Bresser Pereira[25]:
Atividades exclusivas são aquelas que envolvem o poder de Estado. São as atividades que garantem diretamente que as leis e as políticas públicas sejam cumpridas e financiadas. Integram esse setor as forças armadas, a polícia, a agência arrecadadora de impostos – as funções tradicionais do Estado – e também as agências reguladoras, as agências de financiamento, fomento e controle dos serviços sociais e da seguridade social. As atividades exclusivas, portanto, não devem ser identificadas como o Estado liberal clássico, para o qual bastam a polícia e as forças armadas.
Em complemento refere que “serviços não-exclusivos são todos aqueles que o Estado provê, mas que, como não envolvem o exercício do poder extroverso do Estado, podem ser também oferecidos pelo setor privado e pelo setor público não-estatal (“não governamental”). Esse setor compreende os serviços de educação, saúde, culturais e de pesquisa científica.”
Para Boaventura Santos[26], deverá o próprio Estado “tomar a iniciativa de promover a criação do terceiro setor por via de políticas de diferenciação positiva em relação ao setor privado capitalista. O perfil destas políticas é um indicador seguro da natureza democrática ou clientelista dos pactos políticos entre o princípio da comunidade e o princípio do Estado que se pretendem construir.”
Vieira[27], na mesma linha de entendimento, destaca que
as associações da sociedade civil e os movimentos sociais têm sido mais analisados do ponto de vista da construção da cidadania democrática e das novas relações Estado-sociedade do que como instância de produção de bens e serviços sociais. No entanto, vem-se intensificando cada vez mais a transferência de bens e serviços, anteriormente a cargo do Estado, para o setor público não-estatal.
Como se vê, há inegável convergência quanto à necessidade do Estado transferir ao setor privado o exercício de atividades, não consideradas como exclusivas, como também adotar políticas de incentivo, mediante a utilização da tributação em seu objetivo extrafiscal.
No entanto, se em relação à diminuição da atividade estatal, com ampliação da participação do setor privado, não se identificam maiores dificuldades, o mesmo pode não acontecer em relação à extrafiscalidade, em face das disposições da Lei de Responsabilidade Fiscal, que representa instrumento de controle da gestão pública, tanto no que se refere aos gastos, como no que diz respeito às políticas de estímulo fiscais para atrair investimentos.
Destaca-se que estes estímulos fiscais se verificam através de inúmeras variações – incentivos, subsídios, isenções, remissões, anistias, alíquotas zero, financiamentos, etc., e têm por objetivo fortalecer e estimular o desenvolvimento e o crescimento do país ou de algumas regiões específicas, fenômeno que, a princípio, não ocorreria caso não houvesse sua respectiva concessão.
No ponto, eventuais obstáculos podem ser superados na medida em que legislador constituinte tratou de assegurar exceção ao princípio da igualdade, de modo a permitir o desenvolvimento regional. Esta conclusão decorre do exame atento e criterioso da redação do inciso I, do artigo 151 da CF, que ao mesmo tempo em que proíbe a União instituir tributo que não seja uniforme em todo o território nacional ou que implique distinção ou preferência em relação a Estado, ao Distrito Federal ou a Município, em detrimento de outro, admite a concessão de incentivos fiscais destinados a promover o equilíbrio do desenvolvimento sócio-econômico entre as diferentes regiões do país. Rodrigues[28] bem percebeu isto ao registrar
que as limitações impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal não implicam na vedação da extrafiscalidade, a qual pode ser implementada por Políticas Públicas que, valendo-se do princípio isonômico, tratem os diferentes como diferentes, ou seja, que se instrumentalizem pela seletividade e pela progressividade de alíquotas, atentando, quanto aos impostos, o disposto no art.145, § 1º, da Constituição Federal, que determina que, sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte.
Significa, como visto, que por previsão constitucional os estímulos fiscais são de expressiva relevância como instrumento de viabilização de políticas de desenvolvimento. Mas como conciliar os princípios da estrita administração da coisa pública, em rígida conformação orçamentária, com a necessidade de promover o desenvolvimento através de estímulos? Não há, segundo Gandra Martins[29], maior dificuldade. É que todo
incentivo fiscal que não se vincule a qualquer receita programada, para o qual não haja qualquer projeção de gastos, ou seja, em que o custo municipal para sua concessão é zero, refoge a rigidez orçamentária à falta de elemento capaz de perturbar o equilíbrio entre receitas e despesas públicas. Em termos diversos, todo o estímulo fiscal cuja concessão possa provocar um impacto negativo no orçamento, com possível redução de receitas, deve ser submetido a todos os severos controles que a Constituição e a lei orçamentária impõem. Não aqueles cujo impacto é nenhum, visto que sua concessão não reduz receitas – no futuro aumentá-las-á -, não tem reflexos, não afeta o orçamento, não gera qualquer despesa não programada.
Inclusive, é neste sentido o espírito do art. 14 da LRF. Assim, a possibilidade de criação de estímulos fiscais sem impacto sobre orçamento, corresponde a ferramenta importante para a administração pública, na medida em que atrai investimentos, possibilitando a criação de empregos e permitindo futura geração de receita tributária como resultado das atividades econômicas desenvolvidas.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Todo o poder emana do povo, segundo dispõe a Constituição Federal em seu primeiro artigo. Deste princípio surge a certeza de que em uma sociedade democrática não é apenas pelo mecanismo do voto que os seus cidadãos poderão participar da tomada de decisões relativas a assuntos relacionados com a escolha das políticas públicas.
Sem exceção, todas as pessoas, seja individualmente, seja através de grupos organizados, têm o direito de influenciar os processos de discussão, deliberação e implementação destas políticas.
Esta participação merece ser amplamente estimulada, sobretudo porque quanto maior a intensidade da mesma, mais legítimo e democrático certamente será o resultado respectivo. Não há como negar que as decisões sobre escolhas e implementação de políticas públicas resultantes de amplos debates, com a participação expressiva de vários seguimentos sociais, têm maiores e melhores condições de gerar de resultados positivos.
Se por um lado as afirmações acima restam evidentes, também se mostra possível dizer que a participação inexpressiva atualmente verificada pode ser resultado da falta de conhecimento de como se desenvolvem os processos correspondentes, como também muitas vezes pela pouca viabilização de oportunidades. Independente disto, a verdade é que devemos procurar tomar consciência de que a sociedade civil pode e deve participar de todas as fases do processo de elaboração de políticas públicas. E mesmo depois, em um segundo momento, por ocasião da implementação, quando seu papel fica de certa forma reduzido, a participação pode se dar através da criação de mecanismos objetivando eficiente fiscalização.
A sociedade brasileira precisa perceber que o aperfeiçoamento da democracia se dá também pela ampla participação dos cidadãos em todas as etapas do processo de escolhas das políticas públicas. E esta certeza se impõe agora mais do que nunca, considerando o atual quadro social e econômico brasileiro, que sinaliza para a presença de uma crise, sobretudo porque nítido está que as demandas sociais não são atendidas pelo Estado de forma eficiente.
Como já demonstrado no decorrer deste ensaio, o que se percebe é uma absurda e desproporcional relação entre os indicadores da economia do Brasil, que evidenciam uma atividade equiparável às grandes nações industrializadas, sobretudo em face do alto índice de arrecadação, com insignificantes indicadores sociais, que nos nivela a sociedades subdesenvolvidas, com expressiva marginalidade urbana e com padrões de pobreza inaceitáveis. Em conclusão, esta evidência, ou seja, a presença de alta receita tributária versus pobreza acentuada, impõe reflexões profundas, como também iniciativas para superação dos problemas decorrentes da crise apontada.
Entre as possíveis alternativas que apontamos está a maior da participação do cidadão na escolha das políticas públicas, como também a ampliação desta participação por outros atores sociais, em especial no desenvolvimento de atribuições não exclusivas do Estado. Ademais, há também certeza de que a solução para atendimento das crescentes demandas sociais passa necessariamente pela adoção de medidas que importem na diminuição das atividades estatais, possibilitando a organização da sociedade para assumir novos compromissos, passando a mesma a responder por atividades antes exercidas apenas pelo Estado.
Por outro lado, nos termos também já sustentados, a crise fiscal torna indispensável a retomada com maior intensidade as políticas vinculadas à extrafiscalidade, na medida em que representam instrumento importante de estimulo ao desenvolvimento, sobretudo pela possibilidade de geração de empregos.
Desta forma, a ampliação da participação da sociedade das decisões relativas à escolha e implementação de políticas públicas, associada à atração de investimentos via políticas extrafiscais, permitirão ao Estado voltar a concentrar e a destinar verbas para atender a sua verdadeira vocação, que é o bem-estar social, assegurando direitos aos cidadãos, como saúde, educação, habitação e segurança.
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Obs. As indicações bibliográficas referidas acima de forma incompleta, correspodem a material fornecido através de fotocópias, nas disciplinas do Curso de Mestrado em Direito da UNISC.
[1] BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito Administrativo e Políticas Públicas. São Paulo: Saraiva, 2002. p.251.
[2] Op.cit. p. 251.
[3] Op.cit. p. 251.
[4] CRISTÓVAM, José Sérgio da Silva. Breves considerações sobre o conceito de políticas públicas e seu controle jurisdicional. Jus Navigandi, Teresina, a. 9, n. 797, 8 set. 2005. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=7254>.
[5] Alerta KLAUS FREY que os “estudos tradicionais sobre políticas públicas – baseados em métodos quantitativos – freqüentemente são forçados a se limitar a um número reduzido de variáveis explicativas, devidos às dificuldades técnicas organizativas. No entanto, se quisermos saber mais detalhares sobre a gênese e o percurso de certos programas políticos – os fatores favoráveis e os entraves bloqueadores -, então a pesquisa comparativa não pode deixar de se concentrar de forma mais intensa na investigação da vida interna dos processos político-administrativos. Com esse direcionamento processual, tornam-se mais importantes os arranjos institucionais, as atitudes e objetivos dos atores políticos, os instrumentos de ação e as estratégias políticas”. (disponível em www.ipea.gov.br/pub/ppp).
[6] Cf. BUCCI, Maria Paula Dallari. As políticas públicas e o Direito Administrativo. Revista Trimestral de Direito Público, n. 13. São Paulo: Malheiros, 1996. p. 135.
[7] BUCCI, Maria Paula Dallari. Políticas públicas e direito administrativo. In Revista de Informação Legislativa, Brasília, n. 133, jan/mar. 1997. p. 91.
[8] in Cidadania e Controle Social, p. 229.
[9] Cf. BUCCI, Maria Paula Dallari. As políticas públicas e o Direito Administrativo. Revista Trimestral de Direito Público, n. 13. São Paulo: Malheiros, 1996. p. 135.
[10] LEAL, Rogério Gesta. Estado, Administração Pública e Sociedade: novos paradigmas. p. 94.
[11] Segundo estabelecem os artigos 165 e seguintes da Constituição de 1988, o orçamento é composto por três leis orçamentárias, todas de iniciativa privativa do Poder Executivo: o plano plurianual, que estabelece as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública federal para as despesas de capital, outras delas decorrentes e para os programas de duração continuada; a lei de diretrizes orçamentária, que compreende as metas e prioridades da Administração Pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício subseqüente, bem como orienta a elaboração da lei orçamentária anual, dispõe acerca de alterações na legislação tributária e estabelece a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento; e, a lei orçamentária anual, que trata da previsão de receita e fixação de despesa, do orçamento fiscal dos poderes da União, do orçamento de investimento das empresas em que a União detenha a maioria do capital social com direito a voto e do orçamento da seguridade social.
[12] Op. cit. pág. 170.
[13] VIEIRA, Liszt. Cidadania e Controle Social. p. 215.
[14] ANDERSEN, Costa Esping. O Futuro do Welfare State na Nova Ordem Mundial. p. 73.
[15] BOLZAN DE MORAIS, José Luis. As crises do estado e da constituição e a transformação especial dos direitos humanos. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2002. p. 3.
[16] Cf. FARIA, Carlos Aurélio Pimenta. Uma Genealogia das Teorias e Modelos do Estado de Bem-Estar Social. p. 39.
[17] REILLY, Charles A. Redistribuição de direitos e responsabilidades – cidadania e capital social. p. 411.
[18] FREY, Klaus. Políticas Públicas: Um debate conceitual e reflexões referentes à prática da análise de políticas públicas no Brasil. p. 211.
[19] SCHMIDT, João Pedro. Capital Social e Políticas Públicas. p. 436.
[20] SOLA, Lourdes. Reformas do Estado para qual democracia? O lugar da política. In: PEREIRA, Luis Carlos; WILHEIM, Jorge; e SOLA, Lourdes. Sociedade e Estado em transformação. São Paulo: Editora UNESP, 1999, p. 31.
[21] Cf. GABARDO, Emerson. Eficiência e Legitimidade do Estado: uma análise das estruturas simbólicas do direito político. Barueri, SP: Manole, 2003. p. 163.
[22] MARTINS, Ives Gandra da Silva. In: Curso de Direito Tributário. (org). vol. 1. 2.ed. Belém: CEJUP, 1993. p.18.
[23] RODRIGUES, Hugo Thamir. Anais do II Seminário Internacional sobre Demandas Sociais e Políticas Públicas na Sociedade Contemporânea. Editora Evangraf Ltda. p.57.
[24] CAMPOS, Dejalma de. Direito financeiro e orçamentário. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2001. p. 64.
[25] PEREIRA Luiz Carlos Bresser. Reforma do Estado e Administração Púbica Gerencial, p..33-34.
[26] SANTOS, Boaventura de Souza. Para uma reinvenção solidária e participativa do Estado. p.270.
[27] in Cidadania e Controle Social. p.242
[28] RODRIGUES, Hugo Thamir. Anais do II Seminário Internacional sobre Demandas Sociais e Políticas Públicas na Sociedade Contemporânea. Editora Evangraf Ltda. p.60.
[29] MARTINS, Ives Gandra da Silva. O artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. Direito Administrativo, financeiro e gestão pública: prática, inovações e polêmicas. Editora Revistra dos Tribunais, 2002. p.277.
